Главная страница

правовые нарушения. Основы правового обеспечения государственного и муниципального управления


Скачать 1.3 Mb.
НазваниеОсновы правового обеспечения государственного и муниципального управления
Анкорправовые нарушения
Дата22.05.2020
Размер1.3 Mb.
Формат файлаrtf
Имя файлаUP_POGIMU_bbk.rtf
ТипУчебное пособие
#124753
страница1 из 8

Подборка по базе: Биологические основы паразитизма и трансмиссивных заболеваний.pd, Спиридонов А.И. Основы теории информации и кодирования.pdf, Конституционное право. Основы конституционного строя РФ..docx, зачет Основы организации и функционирования бюджетной.docx, История государственного управления_лекция_20.05.2020.docx, Словарь молодёжного сленга (на материале лексикона студентов Том, КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В РФ КУРСОВАЯ РАБОТА.docx, Гигиенические основы физической культуры и спорта для лиц с нару, 101В Сестинское дело лаб.занятие Основы патологии 1,2 бр 12-16 м, Министерство образования и науки Российской Федерации Филиал фед
  1   2   3   4   5   6   7   8

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ДОНЕЦКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

Поляков В.Ю.


ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Учебное пособие

Донецк, 2019УДК 351/354-021.51:340.13(075.8)

ББК Х301я73 + Х301.01я73

О-753

Рекомендовано к изданию Ученым Советом
Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Донецкий национальный университет»
(протокол № __ от __ __________ 2019 г.)

Поляков В.Ю.

Основы правового обеспечения государственного и муниципального управления: учебное пособие / составитель В.Ю. Поляков. — Донецк: ГОУ ВПО «ДонНУ», 2019. – 117 с.

Рецензенты:

Одинцова Е. А. – к.ю.н., доцент, профессор кафедры правовых и политических наук ГОУ ВПО «Донецкий национальный университет экономики и торговли имени Михаила Туган-Барановского»

Пефтиев О. В. – к.ю.н., доцент, доцент кафедры правовых и политических наук ГОУ ВПО «Донецкий национальный университет экономики и торговли имени Михаила Туган-Барановского»

Учебное пособие по основам правового обеспечения государственного и муниципального управления подготовлено в соответствии с рабочей программой курса «Правововое обеспечение государственного и муниципального управления» и с учетом требований кредитно-модульной системы. В нем рассмотрены вопросы о сущности государственного и муниципального управления, а также системе, структуре и видах деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Рассматривается механизм административно-правового регулирования государственного и муниципального управления; система его институтов и органов, правовые основы прохождения государственной службы и особенности контроля в сфере государственного и муниципального управления. Для лучшего закрепления теоретического материала к каждой теме курса предлагаются вопросы для самоконтроля. В конце учебного пособия представлен список рекомендованной литературы. Учебное пособие рекомендовано для студентов по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» очной и заочной форм обучения.
УДК 351/354-021.51:340.13(075.8)

ББК Х301я73 + Х301.01я73
© Поляков В. Ю., 2019

© Юридический факультет, 2019

© ГОУ ВПО «ДонНУ», 2019

СОДЕРЖАНИЕ

Введение6
Тема 1. Предмет, задачи и источники правового обеспечения государственного и муниципального управления
1. Понятие и признаки государственного и муниципального управления…6

2. Принципы государственного и муниципального управления……………12

3. Методы правового регулирования государственного и муниципального управления ……………………………………………………………………..16

Вопросы для самоконтроля20
Тема 2. Исполнительная власть и государственное управление
1. Понятие и признаки исполнительной власти……………………………..22

2.Функции исполнительной власти…………………………………………...27

3.Принцип разделения властей, место исполнительной власти в механизме разделения властей…………………………………………………………….30

4.Соотношение исполнительной власти и государственного управления…34

Вопросы для самоконтроля34
Тема 3. Государственное и муниципальное управление как способ реализации государственной власти
1. Понятие и виды государственной власти………………………………….35

2. Структура и виды государственных и муниципальных органов……….37

3. Функции государства и его органов: соотношение………………………45

4.Функции муниципальных органов………………………………………….46

5.Ответственность в деятельности государственных и муниципальных органов………………………………………………………………………….50

Вопросы для самоконтроля54
Тема 4. Субъекты исполнительной власти в системе управления. Особенности функционирования системы органов исполнительной власти в унитарном и федеративном государстве
1. Глава государства в системе управления……………………………………55

2.Правительство Российской Федерации, Украины, ДНР как высший исполнительный орган власти…………………………………………………59

3. Органы исполнительной власти…………………………………………….67

Вопросы для самоконтроля71
Тема 5.Основы государственной службы
1.Правовые основы и понятие государственной службы…………………..72

2. Принципы государственной службы………………………………………76

3.Понятие и правовой статус государственного служащего……………….79

Вопросы для самоконтроля82
Тема 6. Основы муниципальной службы
1. Законодательное регулирование муниципальной службы……………….83

2. Особенности правового положения муниципального служащего………90

3. Юридическая конструкция правового статуса муниципального служащего………………………………………………………………………92

Вопросы для самоконтроля96
Тема 7.Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления
1.Типы и формы контроля. Контролирующие органы и процедуры……...98

2.Особенности контроля в сфере муниципального управления……………104

3.Значение общественного контроля и формы его осуществления……….105

Вопросы для самоконтроля109
Список рекомендованных источников 111
ВВЕДЕНИЕ
В условиях формирования государственности Донецкой Народной Республики (далее - ДНР) проблемы формирования эффективной системы государственного и муниципального управления носят не только теоретический, но и прикладной характер, поскольку в значительной степени обуславливают стабильное экономическое и социальное развитие республики.

Актуальность разработанного учебного пособия связана с тем, что в основе проводимого в ДНР формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления лежит необходимость повышения качества государственного и муниципального управления, критериями которого служат результативность, эффективность, удовлетворенность граждан качеством услуг. Реализация данной цели актуализирует вопрос об эффективном нормативном регулировании государственного управления, субъектами которого являются органы исполнительной власти. Что касается деятельности органов местного самоуправления, то в настоящее время законодательная регламентация данных правоотношений в ДНР находится на этапе разработки. При этом, повышение качества администрирования за счет упорядочения и разграничения полномочий между уровнями власти, снижение административных барьеров, сокращение дублирующих функций и разработка административных регламентов остаются актуальными в сфере государственного и муниципального управления.

В предложенном пособии освещаются существующие подходы к понятию, принципами, источникам, сущности государственного и муниципального управления, системе органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления, правовым основами прохождения государственной и муниципальной службы, правовым режимам осуществления контроля в указанной сфере.

Цель изучения дисциплины – формирование у студентов фундаментальных знаний по вопросам правового регулирования государственного и муниципального управления.

Основными задачами дисциплины является формирование у студентов представлений о предмете дисциплины, ее структуре, связи с другими юридическими дисциплинами; обеспечение усвоения студентами нормативной базы, регулирующей международные экономические правоотношения.

Объем пособия обусловлен количеством часов, отведенных на изучение дисциплины «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» в соответствии с рабочим планом.

Тема 1

Предмет, задачи и источники правового обеспечения государственного и муниципального управления

1. Понятие и признаки государственного и муниципального управления

Управление представляет собой сложное и многогранное понятие, во многом зависящее от специфики объекта. В общем смысле управление – это целенаправленное воздействие на определенную систему. Управление принято понимать в узком и широком смысле. Так, в широком смысле оно представляет собой особый вид деятельности, который способен превратить неорганизованную группу в эффективную, целенаправленную и производительную. В узком смысле управление - это деятельность, которая направляет и регулирует общественные отношения с помощью специального органа. С помощью управления согласовываются, координируются и кооперируются индивидуальные усилия, решаются задачи и достигаются общие цели. Социальное управление существует в рамках взаимодействия людей и именно через него формируются связи между отдельными субъектами. Таким образом, управление представляет собой деятельность уполномоченных органов, направленную на достижение конкретных задач с помощью управленческих методов, способов и функций.

В наиболее общем виде государственное управление определяется как исполнительно-распорядительная деятельность органов государственной исполнительной власти, которая проявляется в непосредственном повседневном и оперативном влиянии на различные общественные отношения в государстве. Из приведенного определения государственного управления следует, что государство организует социальные взаимосвязи таким образом, чтобы действия участников способствовали реализации тех целей, которые признаны обществом. По этому поводу Г.В.Атаманчук отмечает, что государственное управление – это практическое, организующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей с целью ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. В свою очередь, по мнению В. Б. Аверьянова под государственным управлением следует понимать особый и самостоятельный вид деятельности государства, который осуществляется через отдельную систему специальных государственных органов - органов исполнительной власти.

На основе анализа указанных точек зрения под государственным управлением следует понимать внутриорганизационную деятельность государственных органов, направленную на регулирование общественных отношений в различных сферах государственной политики с целью удовлетворения социально-экономических, политических и других интересов.

Анализ различных подходов к раскрытию понятия государственного управления, дает возможность разделить их на три группы. К первой группе можно отнести работы таких ученых как Ю.М. Козлова, Н.А. Волкова, А.П. Коренева, С.С. Студенкина и др. В своих трудах они связывают государственное управление с исполнительно-распорядительной функцией государства. Второй подход основывается на том, что государственное управление осуществляется всеми органами государственной власти: исполнительной, законодательной, судебной. Среди ученых, придерживающихся подобного подхода, можно назвать В.Н. Сусликова, Г.В. Атаманчука. Данный подход характеризует государственное управление как организующее, направляющее и регулирующее воздействие всех государственных органов на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, опирающееся государственные властные функции. Третий подход объединяет в себе первый и второй подходы, и предлагает два понимания государственного управления: в узком смысле – как деятельность исполнительных органов государственной власти и широком – как упорядоченная деятельность всех органов государственной власти. Этой теории придерживаются Ю.Н. Старилов, К.С. Бельский, Ю.А. Тихомиров.

Представляется, что ограничение государственного управления лишь деятельностью органов исполнительной власти по реализации норм законодательства, вряд ли можно считать оправданным. И законодательная, и судебная власть реализуют функции управления, поскольку и та, и другая существуют для упорядочивания внутренней системы, которой является государство. Конституцией ДНР предусмотрено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Система органов исполнительной власти не может функционировать при отсутствии законодательной базы. Ведь деятельность исполнительных органов основана на реализации правовых норм, при их отсутствии возникает вопрос о целесообразности функционирования этой ветви власти. Деятельность судебных органов направлена на разрешение внутрисистемных противоречий, в данном случае можно говорить о властном воздействии субъекта управления на объекты управления, с целью согласования их воли и устранения противоречий. Функционируя совместно, все три ветви государственной власти образуют единый, целостный аппарат, реализующий государственное управление в полном объеме. Проанализировав существующие определения и подходы, представляется возможным сформулировать следующее понятие государственного управления: это осуществляемое на основе законов и иных нормативных актов целенаправленное воздействие государственных органов на общественные отношения, для их упорядочения, преобразования и изменения в соответствии с целями государственной политики.
Сущность государственного управления определяется также тем, что оно осуществляется, во-первых, в рамках деятельности органов исполнительной власти, а именно: а) в ходе реализации их полномочий в отношении управляемых объектов; б) в ходе выполнения местными государственными администрациями полномочий органов местного самоуправления, делегированных соответствующими местными советами, при том, что собственно исполнительной власти эти полномочия изначально не принадлежат; в) в ходе управления высшими органами исполнительной власти деятельностью нижестоящих органов; г) в ходе управления работой государственных служащих внутри аппарата каждого органа исполнительной власти.

Во-вторых, государственное управление осуществляется также вне деятельности органов исполнительной власти, а именно: а) внутри аппаратов любых других (кроме органов исполнительной власти) органов государственной власти - со стороны их руководителей по отношению к другим служащим (например, в аппаратах парламента, судов, органов прокуратуры и т.д.); б) внутри государственных предприятий, учреждений и организаций - со стороны их администраций по отношению к остальному персоналу; в) со стороны тех или иных уполномоченных государством субъектов в процессе управления государственными корпоративными правами; г) со стороны различных совещательно-консультативных органов, создаваемых государственными органами (например, Главой ДНР) в части выполнения предоставленных им организационно-распорядительных полномочий в отношении других органов, должностных лиц.

Сущность государственного управления заключается в реализации тех функций, на выполнение которых оно направлено. Эти функции составляют содержание государственного управления как самостоятельной формы деятельности, имеют определенную цель, однако запланированный результат может быть достигнут только в случае правильной постановки задач управления, обеспечения материальными, человеческими ресурсами, законодательной основой, объективной информацией.

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность является его основным назначением и составляет важную сторону характеристики содержания этого вида управления, органично связана с осуществлением непосредственного руководства экономикой, социально-культурным и административно-политическим строем.

Признаки государственного управления. Как указывает Е.А. Чабан, государственное управление как основная, определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков:

1) практически организующий характер этого вида государственной деятельности.

2) оно осуществляется посредством права, на основании права и вне права осуществляться не может.

3) специфическое содержание, которое в соответствии с общей теорией государственного управления включает в себя: 1) цели и задачи государственного управления; 2) соотношение функций управления с другими функциями государственной деятельности; 3) взаимодействие органов государственного управления с другими органами государства - парламентом, судами, прокуратурой, контрольными и надзорными органами; 4) организацию государственного управления и его систему; 5) роль и назначение человека в государственном управлении, т.е. значение персонала управления, публичной службы.

В этой связи целесообразно государственное управление понимать как регулятивную, организационную и охранительно-защитительную административно-публичную деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципального образования, организаций и физических лиц.

4) Ю.Н. Старилов, исследуя особенности государственного управления, отмечает, что «государственное управление основывается на принципе организационности, т.е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма... Органы исполнительной власти сочетают внутреннее управление (создание структуры органа управления, подготовка квалифицированных служащих, т.е. самоорганизация) с внешним управлением, т.е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций внешнего характера и воздействия на объекты управления», а также указывает, что «государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого принуждающего управления (например, применение административных наказаний, мер предупреждения или пресечения)».

5) Как подчеркивает О.М. Рой, система государственного и муниципального управления содержит два основных уровня управления: государственный и муниципальный. Функции обоих уровней существенно различаются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества. Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Тогда как муниципальное управление — это осуществляемая на локальных территориальных уровнях деятельность уполномоченных местным населением органов власти, нацеленная на решение актуальных для этой территории задач.

Государственное управление — это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти.

Преимущественным направлением вектора государственного управления является «сверху вниз», в связи с чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в развитии составляющих его территориальных образований. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.

6) Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главными признаками государственной власти являются ее целостность, неделимость и суверенность.

7) Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.

В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.

1. Институциональную — через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.

2. Регулятивную — через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. Целеполагающую — через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

4. Функциональную — через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую — через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

В отличие от государственного, муниципальное управление реализует в первую очередь местный интерес. Основу этого интереса составляют текущие потребности населения в обеспечении комфортного проживания в границах своего поселения. Вектор муниципального управления здесь имеет направление «снизу вверх», что позволяет в конечном счете адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных институтов гражданского общества и служащего отправной точкой в организации местного самоуправления. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса. Муниципальная власть — это осуществляемая непосредственно или опосредованная через представительские органы воля местного сообщества, ориентированная на формирование благоприятной для его существования среды обитания. Будучи опосредованной, муниципальная власть приобретает черты публичной власти, что делает ее похожей на власть государственную. По мнению В. Е. Чиркина, муниципальная власть представляет собой власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных Конституцией и законом. И поэтому она носит характер негосударственной публичной власти, осуществляемой гражданами непосредственно или через представительные органы. Родоначальник муниципальной науки в России Л. А. Велихов в качестве отличительной черты муниципальной власти выделял ее подзаконность, тогда как атрибутивным признаком власти государственной выступает ее суверенитет, независимый характер.

Правовое обеспечение государственного и муниципального управления - дисциплина, синтезирующая опыт государственного строительства, основанный на выстраивании эффективных связей между различными территориальными уровнями при активной поддержке институтов гражданского общества.

Предметом данной дисциплины выступает соотношение органов государственной и местной власти, предусматривающее оптимизацию их взаимодействия и разграничение функций в интересах проживающего на территории государства населения.

К перечню основных задач этой дисциплины следует отнести:

• закрепление нормативно-правовых основ организации работы органов публичной власти;

• овладение методологическими средствами понимания и диагностики проблем в области государственного и муниципального управления;

• обобщение опыта становления базовых институтов, обеспечивающих функционирование системы государственного и муниципального управления.

    • ознакомление с основными правовыми институтами, понятиями и нормами, играющими важную роль в управленческой практике госслужащих;

    • рассмотреть особенности модели государственного (муниципального) управления в ДНР и РФ;

    • раскрыть особенности законодательства, регулирующего отношения в этой сфере;

    • рассмотреть особенности лучших моделей и практик государственного (муниципального) управления зарубежных стран;

    • рассмотреть наиболее важные правовые аспекты института государственной службы;

    • ознакомить с основными направлениями реформирования системы государственного и муниципального управления ДНР и РФ.


2. Принципы государственного и муниципального управления

Принципы государственного и муниципального управления – это основополагающие идеи и правила по осуществлению управленческих функций; важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность управления.

Принципы государственного и муниципального управления принято разделять на: 1) общие принципы; 2) организационно-технологические принципы; 3) частные.

К общим принципам государственного и муниципального управления относятся: принцип законности; принцип социальной ориентации; принцип научной обоснованности (объективности); принцип демократизма; принцип вероятности; принцип оптимальности; принцип гласности.

Принцип законности означает, что нормативно-правовые акты и практические действия органов и должностных лиц государственного управления, органов и должностных лиц местного самоуправления должны соответствовать законодательству ДНР. Принцип законности подразумевает, что организация местной власти и ее деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Тем самым государство признает и гарантирует обеспечение и соблюдение законности в системе муниципального управления.

Принцип социальной ориентации управления  означает, что залогом эффективности управления являются права, свободы и интересы личности. Принцип научной обоснованности (объективности) означает, что основное содержание управления заключается в требовании, что чтобы все управленческие действия осуществлялись на базе применения научных методов и подходов.

Принцип демократизма означает вовлечение в процесс государственного управления различных общественных структур, охватывающих значительную часть членов общества, сопоставление их интересов, поиск общих подходов к решению проблем.

Принцип вероятности означает, что в отличие от законов природы, проявление которых носит абсолютный характер, общественные закономерности проявляются по правилам теории больших чисел статистически. Поэтому исторический процесс заранее не предопределен и не запрограммирован – он вероятностен. В частности, его вероятностная природа проявляется в многовариантности развития.

Принцип оптимальности означает необходимость обеспечивать достижение цели при минимальных затратах ресурсов, либо достижение наивысшего эффекта на основе выбора из множества такого варианта решения, которое обеспечивает наиболее полное достижение целей системы и удовлетворение интересов ее субъектов, при условии учета ограничений по определенным параметрам (ресурсам).

Принцип гласности, т.е. деятельность органов государственного и муниципального управления должна быть открытой, людям должна быть доступна информация о деятельности органов власти. Гласность способствует демократии управленческой деятельности, ее управляемости обществом, а также позволяет гражданам воздействовать на принятие решений, кусающихся их интересов, прав и свобод.

Этот принцип позволяет совершенствовать систему органов управления муниципальным образованием при участии граждан, повышать активность общественных организаций, а также усиливать контроль населения за деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, раскрывать гласность. Население участвует в обсуждении, принятии и решении государственных и общественных дел, в строении социально-экономического развития муниципальных образований. Принцип обеспечивает условия отличного изучения муниципального образования и разработки рекомендаций по управлению. Он предполагает рассмотрение явлений в их связи и зависимости. Для этого используются исследования не только данной, но и других разных наук, изучающих эти же явления.

Организационно-технологические принципы социального (в том числе государственного и муниципального) управления включают: принцип разделения труда; принцип иерархичности; принцип обратной связи; принцип коллегиальности; принцип сочетания централизма и децентрализации; принцип единоначалия и коллегиальности.

Принцип разделения труда означает, что вся деятельность по организации управления расчленяется на простейшие операции. Каждое звено этой организации имеет строго и формально (стандартно) отработанные обязанности. Разработка системы стандартов, формальных правил вызвана необходимостью обеспечить единообразие в осуществлении каждого задания, независимого от числа лиц, занятых его выполнением.

Принцип иерархичности и обратной связи заключается в создании многоступенчатой структуры управления, при которой первичные звенья управляются своими же органами, находящимися под контролем органов руководства следующего уровня. Те в свою очередь подчиняются органам следующего уровня и контролируются ими. Соответственно цели перед низшими звеньями ставятся органами более высокого уровня в иерархии управления. Каждый государственный (муниципальный) служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом не только за свои решения и действия, но и решения и действия всех подчиненных ему лиц.

Обратная связь – это информация, выражающая реакцию управляемого объекта на управляющее воздействие. По каналам обратной связи информация о работе управляемой системы непрерывно поступает в управляющую систему, которая имеет возможность корректировать ход управленческого процесса.

Принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации означает, что существуетнеразрывная связь между демократизмом и централизмом, выражающаяся в диалектическом сочетании административного и самоуправленческого начал в социальном управлении.

Сущность единоначалия состоит в том, что руководитель конкретного уровня управления наделен и пользуется правом единоличного решения вопросов, входящих в его компетенцию. По сути это предоставление руководителю организации широких полномочий, необходимых ему для выполнения возложенных на него функций управления, реализации персональной ответственности. Содержание единоначалия заключается в том, что главы звена системы управления муниципальных образований обладают правами единого руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию. Связано это с тем, что организация управления общественной жизнью муниципальных образований невозможна без строгого подчинения воли всех участников процесса муниципального управления воле одного лица — руководителя данного процесса муниципального управления.

Сложившаяся практика показывает, что для эффективного функционирования государства в целом и всех уровней государственного управления требуется наделение каждого уровня достаточно широкими полномочиями, что позволило бы обеспечивать выполнение всех функций государства, реализуемых через функции государственного управления.

Коллегиальность предполагает выработку коллективного решения на основе мнений руководителей разного уровня, а также исполнителей конкретных решений. Соблюдение правильного соотношения между единоначалием и коллегиальностью составляет однуиз важнейших задач государственного и муниципального управления, от правильности решения которой во многом зависит его эффективность и действенность.

Сфера действия частных принципов ограничена, локальна. Например, существуют принципы государственной службы, принципы управления персоналом, принципы маркетинга и т.д.

Отметим, что важным при разграничении управленческих функций по уровням государственного и муниципального управления является конституционно закрепленный принцип единства системы органов государственной власти. Его реализация предполагает, что самостоятельные органы государственной власти ДНР выступают в качестве единой системы.

Как указывает Я.Ю. Старцев, система государственного и муниципального управления представляет собой совокупность специализированных субъектов и процедур управленческих воздействий, обеспечивающих существование социума в рамках определенной территории, организованная вокруг институционального центра, который осуществляет большую часть координирующей деятельности, распределяя управленческие функции и гарантируя их выполнение.

Государственное управление осуществляется через государственные органы как единую систему осуществления государственной власти. В Донецкой Народной Республике государственное управление осуществляется через систему органов исполнительной власти. Так, в соответствии с положениями закона «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики», систему органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики составляют:

1) правительство Донецкой Народной Республики;

2) министерства Донецкой Народной Республики;

3) государственные комитеты Донецкой Народной Республики;

4) службы Донецкой Народной Республики;

5) агентства Донецкой Народной Республики;

6) инспекции Донецкой Народной Республики;

7) иные органы исполнительной власти Донецкой Народной Республики (ст. 9).

В российской Федерации данная система включает в себя следующие органы: федеральные, региональные, местные. Местные органы (органы местного самоуправления) имеют свою особенность, т.к. не относятся к органам государственной власти. При этом обладают властными полномочиями, которые не имеют государственного характера.

Российский исследователь Г.С. Гончаренко предложил следующую систему органов государственного и муниципального управления:

- органы общей компетенции (Правительство РФ, правительства в субъектах РФ);

- органы отраслевой компетенции (министерства, иные отраслевые исполнительные органы);

- органы межотраслевой компетенции (министерства и службы);

- органы специальной компетенции, осуществляющие различные разрешительные, контрольные, надзорные и регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности (федеральные службы).

Гончаренко Г.С. выделяет также следующие принципы: принцип федерализма, законности, экономичности, принцип сочетаемости централизации и децентрализации, принцип учета особенностей управляемых объектов

Государственное и муниципальное управление базируется на объективных основах и принципах. Участие общественности в принятии управленческих решений, должно стать одним из принципов системы государственного и муниципального управления, относящихся к принципам, обеспечивающим развитие и совершенствование управляемой системы.

3. Методы правового регулирования государственного и муниципального управления

Для целостного понимания особенностей государственного управления и государственного регулирования представляется целесообразным рассмотреть методы государственного управления и их классификацию. Понятие метода государственного управления призвано продемонстрировать, с помощью каких основных приемов осуществляется государственное управление. По мнению Д.М. Овсянко, метод государственного управления – это «совокупность определенных способов и средств правового воздействия на волю и поведение участников регулируемых общественных отношений». Л.Л. Попов придерживается мнения, что «государственное управление, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств, или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений». Ю.М. Козлов под методом понимает «определенную совокупность правовых средств, или способов осуществления регулирующего воздействия права на общественные отношения». Ю.Н. Старилов определяет метод государственного управления, как «правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности». Наиболее распространенной классификацией методов государственного управления является их деление по характеру воздействия: на экономические и административные методы.

Административные методы государственного управления в науке классифицируются по следующим основаниям: в зависимости от формы выражения: правовые и организационные; в зависимости от административно-правовых признаков: нормативные и индивидуальные; в зависимости от степени управляющего воздействия на объекты управления: императивные, уполномочивающие, поощрительно-рекомендательные. Под экономическими методами, понимается использование косвенных способов и средств воздействия на интересы управляемых сторон отношений, стимулирующих их материальную заинтересованность в выполнении поставленных перед ними задач. Непосредственными средствами выражения экономических методов управления могут выступать: распределение прибыли, материальное поощрение, имущественные льготы и кредит, соответствующее налогообложение, угроза материальных санкций, или материальный ущерб и т.д. В юридической литературе выделяют также классификацию методов государственного управления по содержанию воздействия – методы косвенного и прямого воздействия, по характеру воздействия на волю объекта – убеждение и принуждение. Под методами косвенного воздействия понимают: порицания, поощрения, т.е. методы, которые оказывают влияние на волю и формируют поведение субъекта. Под методом прямого воздействия понимают: указания, распоряжения. Если взглянуть более глубоко на прямое и косвенное воздействие, то можно увидеть, что и тот и другой метод подкрепляются юридической ответственностью за невыполнение предписаний. Следует заметить, что косвенное стимулирование субъекта в виде ответственности за нарушение, объединяет оба метода воздействия. Существует классификация методов правового воздействия как предписание, запрет и дозволение. Под предписанием понимается – закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности совершить те, или иные действия в рамках, предусмотренных правовой нормой. Крайней формой данного метода является принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма, для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами. Здесь следует заметить, что административное принуждение применяется не только для защиты административно-правовых норм, но и для обеспечения реализации норм других отраслей права. Например, обращение взыскания судебным приставом-исполнителем на имущество должника, которое может сопровождаться применением мер административного принуждения. Запрет – определение прямой юридической обязанности не совершать те, или иные действия. Запрет может быть сформулирован, как предельно императивно (запрещается, не допускается и т.п.), так и в относительно мягких формах, тем не менее, не меняющих сути запрета (рекомендуется воздерживаться и т.п.). Дозволение – юридическое разрешение совершать те, или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему: административн-правовой нормой предусмотрено установление определенного порядка поведения в соответствующих условиях и надлежащим образом; запрещение совершения определенных действий, в случае, если субъект нарушит определенные предписания, то наступает дисциплинарная, или административная ответственность; административно-правовой нормой предусмотрена возможность выбора одного из вариантов должного поведения. Данный метод направлен на регулирование поведения должностных лиц, причем они не вправе уклоняться от такого выбора; предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, то есть совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. В заключение параграфа мы считаем целесообразным отметить характерные черты административных методов государственного регулирования, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Административно – правовые методы госрегулирования носят безусловный характер, это означает, что для применения регулирующих норм и правил к объекту регулирования, не требуется специальных (дополнительных) решений органов власти в каждом конкретном случае т.к. круг потенциальных субъектов регулирования и последствия принятия таких норм, заранее определены. Наиболее характерным правовым средством распорядительного типа, для механизма административно – правового регулирования, является предписание. Они выражаются в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий. Вторая сторона обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон, т.к. это превратило бы их в равноправных субъектов. Административно-правовые методы госрегулирования распространяются на неограниченный круг лиц в пределах своего исключительного предмета регулирования. Административно-правовое регулирование представляет собой одностороннее волеизъявление одного из участников отношения. Объясняется это тем, что юридически-властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

К методам (способам) правового регулирования относят:

1) позитивное обязывание, предписание - возложение прямой обязанности совершать определенные положительные действия. Такое регулирование занимает доминирующее положение в системе государственного управления. Это метод властного приказа. Тем самым обеспечивается высокая исполнительская дисциплина, иерархическая подчиненность, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих;

2) запрет - возложение обязанности воздерживаться от совершения действий и поступков определенного рода;

3) дозволение - предоставление субъектам правовых отношений на собственные активные действия по своему усмотрению. Исторический опыт свидетельствует, что для государственного управления, даже в условиях самой широкой демократии, свободы и гласности, наиболее целесообразным и эффективным является обязывающее-правомочный порядок правового регулирования. В связи с этим важно понимать, что вся система государственного управления строится на принципах власти и долженствования. Свободная воля участников управленческих отношений хотя и играет важную роль, но все-таки уходит на второй план. Там, где речь идет о государственной власти и использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, исчерпывающе прописано и нормативно закреплено. Любые управленческие действия должны совершаться в рамках действующего законодательства, все принятые решения должны своевременно и качественно исполняться. Все субъекты управленческих отношений обязаны действовать строго определенным образом. Здесь принцип «разрешено все, что не запрещено законом» не действует. В государственном управлении «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все то, что им не разрешено». Границы свободных действий существенно ограничены. Доминируют дозволение, запрет, обязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность.

Практика знает немало форм правового регулирования государственного управления. Основными из них являются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи и нормативно-правовые договоры. В некоторых странах к ним относятся также религиозные тексты.

Нормативный правовой акт - это результат правотворческой деятельности органов государственной власти или всенародного референдума. Под нормативно-правовым актом понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права, действующие во времени, пространстве и кругу субъектов. Он содержит властное веление, выражает волю определенной социальной общности, является юридической основой регулирования, общественных отношений. Это изданный или санкционированный компетентным государственным органом (или органами) правовой акт, обладающий государственно-властным характером и имеющий официально-документальную форму, содержащий обязательные правила поведения и гарантированный принудительной силой государства.

Речь идет о законах и подзаконных актах - указах и распоряжениях Главы ДНР; постановлениях, распоряжениях и инструкциях Правительства ДНР; актах органов исполнительной власти; приказах, распоряжениях, положениях, планах, инструкциях, предписаниях министров, руководителей служб и агентств, различных инспекций и надзоров; постановлениях и решениях судебных органов; ведомственных нормативных актах, которые издаются органами специальной компетенции; нормативных актах органов местного самоуправления.

Вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции - нормативному правовому акту высшей юридической силы. В большинстве стран мира конституция - это единый писаный документ (консолидированная конституция). В некоторых странах положение иное - конституции как единого документа нет. Ее роль выполняет пакет, состоящий из нескольких законодательных, судебно-прецедентных и иных актов, объявленный основным законом. Это неконсолидированная неписаная конституция. Такое положение существует в Швеции, Великобритании, Израиле, Новой Зеландии.

Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают управлению четкую целевую и ценностную направленность, закладывают в него «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Конституцию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют «правовой хартией», «основным законом», чем подчеркивается ее качество первоисточника и базиса всей юридической системы общества. Это важно подчеркнуть потому что именно в правовых актах конституционного уровня закладываются правовые основы государственного строя, статус высших структур власти, закрепляются принципы и механизмы их формирования и функционирования, базисные права и свободы человека и гражданина, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.

Таким образом, в правовом регулировании государственного управления используется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще.

К формам правового регулирования предъявляется ряд требований, которые обеспечивают упорядоченность государственно-управленческих отношений. Это:

1) своевременность принятия (издания) соответствующих правовых актов и норм, их актуальность по форме, юридической силе и содержанию;

2) устойчивость и стабильность правовых форм. Нельзя, например, находиться в состоянии перманентной административной реформы, без конца менять статусное состояние государственных органов и должностей, не давая обществу возможности их освоить, понять, оценить и применить на практике;

3) полнота и внутренняя согласованность правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, в которых управленческие феномены получают максимально исчерпывающее правовое оформление.

Таким образом, правовое регулирование государственного управления - это, во-первых деятельность государства, уполномоченных им органов и должностных лиц по изданию юридических норм поведения, обязательных для исполнения, которое обеспечивается возможностями государственного аппарата. Во-вторых, это упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы людей, права и свободы личности. В-третьих, это практическая реализация принципов законности, гуманизма, социальной справедливости и исторической преемственности.
Вопросы для самоконтроля:

  1. Дайте определение государственного управления в широком и узком смысле.

  2. Охарактеризуйте органы местного самоуправления и их существенные черты.

  3. Назовите основные признаки государственного и муниципального управления как правовой категории.

  4. Кто относится к субъектам государственного и муниципального управления?

  5. Какой закон заложил правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации?

  6. В чем отличия в терминах "местный" и "муниципальный"?

  7. Что понимается под принципами государственного и муниципального управления?

  8. Перечислите принципы государственного и муниципального управления.

  9. В чем состоит сущность принципа законности?

  10. Какие принципы свойственны муниципальному управлению?

  11. Что входит в предмет курса "Правовое обеспечение государственного и муниципального управления"?

  12. Перечислите основные группы отношений, входящих в предмет курса "Правовое обеспечение государственного и муниципального управления"?

  13. Что понимают под методом правового регулирования?

  14. Дайте определение понятий "предписание, "запрет", "дозволение".

  15. Перечислите основные задачи государственного и муниципального управления.

  16. Что такое источники правового обеспечения государственного и муниципального управления.


  1   2   3   4   5   6   7   8


написать администратору сайта